齐国经过数位齐侯肆意妄为，公室相残，以及襄王屡次对外用兵，整个齐国已经到了不得不改革的地步，特别是齐国的财政问题，因为几代齐侯挥霍无度，早就变得入不敷出。

齐侯询问管仲如何改革，管仲曰：富国强兵耳。

如何富国？

仲曰：圣人治吏而不治民。

“有三乱，一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。”

这三种情况一旦出现，国家就要出现动乱。无德之人居于高位，无功之人享用爵禄，无能之人做官，天下定然大乱。

管仲整合了齐国混乱不堪的行政体制，将国家划分‘叁其国而伍其鄙’。叁其国指的是将国都划分成二十一个乡，然后分设三官管理。

‘伍其鄙’就是将国都之外的鄙野分为五个属，设立五個大夫，五个正官分管，属下有县、乡、卒、邑分别设立县帅、乡帅、卒帅、司官管理。

同时使‘士农工商’各就其业，将部落这种落后的体制彻底清理掉，明确的行政体制让齐国的管理更加有效精细，并且维持了社会的稳定。