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中平五年三月，太常刘焉以天下兵寇不息，上书建议改刺史为州牧，以重其职，州牧掌握一州军政大机，成为最高行政长官。
刘虞在治民的同时，听从刘和与沮授的建议，同意将兵马增设到十五万，另外广招各地流民，征辟名士以治理幽州。